Une nouvelle mission pour les notaires : réforme de modernisation des formalités de l’apostille et de la légalisation en France[1]

CAI Yong

Membre de la Commission Déontologie Notariale de l’Union Internationale du Notariat

Membre du Comité des Recherches théoriques de l’Association du Notariat de Chine (ANC), Délégué de l’ANC pour la France

Notaire à l’Étude notariale Lüzheng à Chengdu, Sichuan

    Récemment, les formalités en France de l’apostille et de la légalisation des actes publics destinés à être produits à l’étranger ont connu des changements importants et les notaires assument désormais de nouvelles fonctions. Conformément à l’Ordonnance n° 2020-192 du 4 mars 2020 portant réforme des modalités de délivrance de la légalisation et de l’apostille, au Décret n° 2021-1205 du 17 septembre 2021 relatif à la légalisation et à l’apostille des actes publics établis par les autorités françaises, et au Décret n° 2024-1200 du 23 décembre 2024, à partir du 1^er mai 2025, le notariat remplace la cour d’appel en tant qu’autorité de délivrance des apostilles (également appelées « légalisation de La Haye ») et à compter du 1^er septembre 2025, les notaires se verront également confier la délivrance des légalisations (également appelées « légalisation consulaire »), en lieu et place du ministère des Affaires étrangères.

En effet, la date d’entrée en vigueur initiale du transfert de la compétence de délivrance des légalisations et des apostilles aux notaires était le 1^er septembre 2023, mais a été reportée au 1^er janvier 2025 par le Décret n° 2023-25 du 23 janvier 2023, puis par le Décret n° 2024-1200 du 23 décembre 2024, respectivement au 1^er mai 2025 (apostille) et au 1^er septembre 2025 (légalisation).

    Contexte et motivation de la réforme

    Il est bien connu que la circulation internationale des actes nécessite un examen de leur légitimité formelle et de leur origine, qui s’effectue par le biais de la légalisation ou de sa forme simplifiée, l’apostille, afin d’attester de l’identité des signataires des actes et de la véracité des signatures et des sceaux correspondants. L’intention de la France de promouvoir la réforme de la légalisation et de l’apostille ne date pas d’hier et est considérée comme une mesure importante pour promouvoir la réduction du fardeau judiciaire, réduire les fonctions gouvernementales et améliorer l’efficacité des services publics.

    Selon un rapport soumis par le ministère français de la Justice au Président de la République au début du mois de mars 2020[2], chaque année, en France, environ 230 000 actes publics destinés à être produits à l’étranger sont apostillés par les parquets généraux des cours d’appel et 110 000 légalisés par le bureau des légalisations du ministère des Affaires étrangères. Ces formalités, effectuées quasi exclusivement « à la main » à partir de registres de signatures « papier », ne sont plus adaptées aux actes électroniques et ne répondent plus aux attentes des particuliers, comme des entreprises. Le système présente en outre des lacunes puisque les registres de signatures à vérifier ne sont pas systématiquement actualisés, ce qui conduit souvent à une absence de contrôle effectif des actes. Enfin, la compétence des parquets généraux est limitée aux actes établis dans le ressort de leur cour d’appel, ce qui peut contraindre l’usager devant apostiller plusieurs documents à s’adresser à des cours d’appel différentes. Tout cela a donné lieu à des critiques sur l’efficacité des démarches de l’apostille en France et, en particulier, à des critiques, aussi bien dans le pays qu’à l’étranger, sur le retard de la dématérialisation.

Au vu notamment du caractère insatisfaisant des conditions de délivrance des formalités, et afin de décharger les parquets généraux de cette tâche purement administrative (c’est aussi le souhait ardent de la cour d’appel depuis de nombreuses années) , le Parlement français a adopté le 23 mars 2019 la Loi n° 2019-222 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice visant à alléger les tâches des juridictions, qui, dans son article 16-I, autorise le gouvernement à simplifier et à moderniser par voie d’ordonnance la délivrance des apostilles et des légalisations sur les actes publics établis par une autorité française et destinés à être produits à l’étranger et, à cette fin, à déléguer totalement ou partiellement l’accomplissement de ces formalités à des officiers publics ou ministériels ou à toute personne publique ou tout organisme de droit privé chargé d’une mission de service public dont les compétences, la mission et le statut justifient son intervention, et à ménager et modifier toutes dispositions de nature législative permettant d’assurer la mise en œuvre et de tirer les conséquences des modifications apportées. Le vote de la loi avait été précédé d’un rapport conjoint de l’inspection générale de la justice et l’inspection générale des affaires étrangères, déposé le 24 avril 2018, qui avait présenté les pistes de modernisation envisageables et avait conclu à l’opportunité de déléguer totalement ou partiellement les missions exercées aux professions judiciaires, notaires ou huissiers de justice.

Enfin, si la législation française a confié à la profession notariale l’importante mission régalienne de délivrance des légalisations et des apostilles, c’est pour deux raisons principales. La première est fondée sur le statut du notaire : le notaire est nommé par le ministre de la Justice en tant qu’officier public et auxiliaire de justice, exerce une partie du pouvoir public au nom de l’État, ce qui dans la doctrine permet d’éliminer les obstacles pour le notaire de délivrer les légalisations et les apostilles. La seconde est que le notariat français est à la pointe de la profession juridique avec la plateforme informatique notariale unifiée, qui non seulement se connecte de manière transparente avec des départements tels que les affaires civiles, les tribunaux, les affaires étrangères, l’immobilier, la finance ainsi que la lutte contre le blanchiment d’argent, et réalise le partage d’informations et la transmission sécurisée de données, mais partage également la mission publique pour le gouvernement dans de plus en plus de domaines. Pour illustrer : le notariat français est devenu l’organe statutaire qui gère et publie les données des transactions immobilières ; le Fichier Central des Dispositions de Dernières Volontés, géré par le notariat français, constitue le registre statutaire national d’informations sur les testaments ; les pactes civils de solidarité sont enregistrés par le notaire qui a mis en place un registre des conventions notariées, etc. La profession notariale dispose d’un avantage inhérent, inégalé par rapport à d’autres professions, dans la numérisation des formalités de légalisation et d’apostille.

En effet, la réforme habilitant le notariat à délivrer les apostilles en France ne constitue pas un précédent dans les pays de droit continental, puisque les notaires de Roumanie, de Hongrie, de République tchèque, d’Estonie, de Lettonie, etc., avaient également acquis la compétence de délivrer les apostilles. Cette évolution s’inscrit dans la tendance internationale qui consiste à transférer les affaires non contentieuses des tribunaux vers les notaires afin d’alléger la charge judiciaire. Lors de son assemblée générale à Dakar le 9 mai 2025, l’Union internationale du notariat a voté l’adoption du Code notarial international, qui sert de texte de référence pour les législations notariales ou leurs amendements des pays membres, et dont l’article 88 prévoit que le notaire peut être chargé de procéder à la légalisation ou à l’apposition de l’apostille sur les actes publics devant être produits à l’étranger.

Initiatives législatives en France

Vu la Loi n° 2019-222 du 23 mars 2019 de programmation 2018-2022 et de réforme pour la justice, le Président français Emmanuel MACRON a signé le 4 mars 2020 l’Ordonnance n° 2020-192 portant réforme des modalités de délivrance de la légalisation et de l’apostille, qui a modifié l’Ordonnance n° 45-2590 du 2 novembre 1945 relative au statut du notariat en ajoutant sous son article 5 les dispositions suivantes : « Article 5-2 : Le président du conseil régional ou du conseil interrégional des notaires, ou le président de l’établissement d’utilité publique faisant fonction de conseil régional, ou leurs délégués, peuvent être désignés par le ministre des Affaires étrangères et le garde des Sceaux, ministre de la Justice, après avis du Président du Conseil supérieur du notariat, pour accomplir les formalités de la légalisation et de l’apostille sur les actes publics établis par une autorité française et destinés à être produits à l’étranger, dans les conditions fixées par un décret en Conseil d’État. » Le notariat français a ainsi été consacré par la loi comme l’autorité de délivrance de la légalisation et de l’apostille. L’ordonnance prévoit également que les autorités publiques transmettent les informations nécessaires à la constitution et à l’actualisation d’une base de données nationale des signatures publiques dans les conditions fixées par un décret en Conseil d’État.

Le 17 septembre 2021, le gouvernement français a promulgué le Décret n° 2021-1205 relatif à la légalisation et à l’apostille des actes publics établis par les autorités françaises dont l’article 4 prescrit que le ministre des Affaires étrangères et le ministre de la Justice désignent par arrêté conjoint, pris après avis du président du Conseil supérieur du notariat, les présidents des conseils régionaux ou interrégionaux de notaires et les présidents des établissements d’utilité publique faisant fonction de conseil régional qui seront chargés d’accomplir les formalités de la légalisation et de l’apostille. À ce sens, l’ensemble des notaires du ressort de ces conseils régionaux, conseils interrégionaux ou établissements d’utilité publique faisant fonction de conseil régional sont désignés délégués pour accomplir les formalités de la légalisation ou de l’apostille, ce qui garantit à tous les citoyens un accès facile à la demande de légalisation et d’apostille. Mais l’article 12 de ce décret a également établi un principe d’évitement selon lequel un notaire ne peut délivrer la légalisation et l’apostille pour un acte qu’il a lui-même établi ou qui a été établi par un autre notaire exerçant au sein du même office, ou pour un acte qui contient quelque disposition en sa faveur ou en faveur d’un autre notaire de l’office, ou pour un acte auquel un de ses parents ou alliés, en ligne directe, quel que soit le degré, ou en ligne collatérale jusqu’au degré d’oncle ou de neveu inclus, est partie, ou qui contient quelque disposition en sa faveur.

De plus, l’article 13 du Décret n° 2021-1205 susvisé stipule que les légalisations et apostilles sont délivrées par voie électronique lorsque l’autorité compétente dispose des moyens techniques nécessaires. Dans le cas contraire, elles sont délivrées sur support papier. Comme le notariat français a bien créé des outils et des plateformes informatiques adéquats, les notaires sont tenus par la loi de délivrer les légalisations et les apostilles par voie électronique. Lorsque la formalité a été délivrée par voie électronique, une impression sur support papier est fournie au destinataire sur simple demande de sa part ; si cela est exigé par l’autorité devant laquelle l’acte doit être produit, l’impression de la formalité sur support papier peut faire l’objet de l’apposition d’un cachet manuel et d’une signature manuscrite par l’autorité compétente.

En tant que base nécessaire de la dématérialisation de la légalisation et de l’apostille, le Décret n° 2021-1205 prévoit qu’une base de données nationale des signatures publiques doit être créée et que toute autorité publique enregistre dans la base de données les informations relatives à tout signataire d’actes publics qui dépend d’elle. Les informations enregistrées dans la base de données sont également mises à jour par les autorités publiques dans un délai de dix jours ouvrés à compter de la prise de fonctions du signataire, de la modification ou de la cessation de ses fonctions. Les légalisations et les apostilles ne peuvent être délivrées par les notaires qu’après consultation de la base de données. La mise en place de la base de données nationale des signatures publiques permettra aux notaires de vérifier rapidement la véracité des actes et de délivrer les légalisations et les apostilles dans les meilleurs délais. L’article 11 du décret prévoit également que la légalisation ou l’apostille est délivrée par l’autorité compétente dans un délai de trois jours ouvrés à compter du jour où les informations nécessaires à son traitement sont disponibles dans la base de données.

L’article 16 du Décret n° 2021-1205 susmentionné stipule que le Conseil supérieur du notariat tient un fichier électronique dans lequel il enregistre l’ensemble des légalisations et des apostilles délivrées sous forme électronique par les notaires et que le fichier peut être consulté sans frais par les autorités étrangères destinataires des actes apostillés ou légalisés. Les formalités électroniques délivrées par les autres autorités compétentes sont également enregistrées dans ce registre (principalement les actes de demande d’entraide judiciaire en matière pénale, pour lesquels les apostilles sont toujours traitées par la cour d’appel et les légalisations par le ministère des Affaires étrangères).

Plate-forme informatique du notariat français et processus de légalisation et d’apostille

Marjorie DEVISME, docteur en droit, directrice du Centre notarial de droit européen a indiqué dans son article[3]  : « Ce transfert de mission est un défi à la fois technique et organisationnel qui nécessite une grande coordination avec toutes les administrations concernées. La création de bases de données, d’un registre électronique enregistrant l’ensemble des légalisations et apostilles délivrées sous forme électronique ou encore de systèmes d’authentification fiables pour vérifier les signatures et les cachets s’avère complexe », ce qui explique principalement les deux reports des échéances des nouveaux processus. À noter, « les enjeux liés à l’entrée en vigueur des dispositions relatives à la légalisation et à l’apostille concernent l’ensemble des actes publics établis par les autorités françaises, au-delà des actes notariés, qu’ils s’agissent des actes d’état civil, des actes administratifs (certificats de résidence, décisions administratives, documents fiscaux, etc.), des actes commerciaux ou judicaires ainsi que tous les documents sous seing privé ayant fait l’objet d’une certification de signature.» Les dizaines de milliers d’officiers publics qui ont le pouvoir de signer ces actes représentent un défi important pour la création et la mise à jour de la base de données des signatures publiques.

Ainsi, l’Association pour le Développement du Service Notarial (ADSN), qui est sous l’égide du Conseil supérieur du notariat (CSN), a développé avec succès une série d’outils sécurisés[4], y compris quatre macro briques fonctionnelles : le portail grand public de demande d’apostilles et de légalisations qui permet aux demandeurs d’effectuer une demande en ligne, l’application notariale de délivrance des eApostilles et eLégalisations, la base de données nationale des signatures publiques et le registre des eApostilles et eLégalisations.

Si le demandeur souhaite faire apostiller un acte public délivré nativement sous format électronique, il le télé-verse directement via le Portail de demande et le système vérifie automatiquement auprès des autorités certificatrices que la signature électronique est valide.

    Si le demandeur souhaite faire apostiller un acte public délivré en format papier, il effectue une demande via le Portail de demande, puis envoie l’acte par courrier, ou il se rend directement au guichet où il effectue la demande avec l’aide d’un opérateur. L’opérateur dans les deux cas numérise l’acte papier. Après, le notaire dans son Application vérifie la correspondance entre la signature et le sceau sur l’acte avec les spécimens enregistrés dans la Base des signatures.

Après vérification, le notaire délivre une eApostille ou une eLégalisation signées électroniquement avec sa signature qualifiée. Le système enregistre ensuite les métadonnées de la formalité dans le Registre des eApostilles et eLégalisations et met à disposition du demandeur l’eApostille ou l’eLégalisation sur une plateforme d’échange.